为稳经济、防风险，地方政府加大专项债券发行力度，导致这一债务余额快速上涨，并于今年首次突破40万亿元。财政部最新披露的数据显示，截至2026年5月末，全国地方政府债务余额约为58.2万亿元。其中，专项债务约为40.3万亿元，一般债务约为17.9万亿元。地方政府专项债务主要源自地方发行专项债券。专项债券的核心是用以支持具有收益的公益性项目，以项目对应的政府性基金或专项收入偿还本息，纳入政府性基金预算账本，因此不计入财政（一般公共预算）赤字。地方政府发行专项债券始于2015年，为何经过11年多的时间，专项债务余额突破40万亿元，接近中央政府发行的国债余额（2025年底约41万亿元）？巨额的专项债务风险如何？在稳增长压力加大和优化政府债务结构的当下，专项债前景如何？
专项债增长迅速 为堵住地方政府违规融资“后门”，中国2014年修订预算法，为地方政府发行政府债券融资打开“前门”。在赤字限制下，这一地方债“前门”开大的关键，在于地方政府专项债券。一方面，2015年地方政府首次发行新增专项债券，规模接近0.1万亿元，此后规模快速增长，2026年国家安排发行新增专项债券规模为4.4万亿元，是2015年发行规模的44倍。另一方面，中央为化解地方政府隐性债务风险，通过发行政府债券置换存量隐性债务，以展期降息，而这一过程主要通过发行地方政府专项债券来实现。例如，仅2024年至2028年，地方政府就将发行10万亿元政府专项债券来置换10万亿元存量隐性债务。
粤开证券首席经济学家罗志恒对第一财经表示，目前中国债务结构特征是中央债务占比较低，地方债务占比较高，央地债务比例大致四六开。在地方政府债务结构中，专项债务占比较高，一般债务占比较低，两者比例大致七三开。因此，在中国政府债务总额中，国债、地方专项债和地方一般债的比重分别是42.9%、38.8%和18.2%。
罗志恒认为，这种债务结构的形成与经济发展模式、财政体制和化债需求密切相关，是在经济发展、防范化解风险以及财政主动作为的过程中逐步形成的。他指出，中国自改革开放尤其是加入世界贸易组织以来，地方政府的积极性得到充分释放，推动了城镇化、工业化和房地产的快速发展，逐步形成了“中央宏观调控、地方执行实施、地方举债扩投资”的经济发展方式，因此形成了以地方债务为主的格局。在财政体制方面，我国分税制改革后，中央直接支出占比较低，地方支出占比较高，也决定了地方举债规模及占比更高。
罗志恒分析，2015年新《预算法》实施后，专项债作为稳增长且不计入财政赤字的重要工具，在地方政府既要稳增长又要控制赤字规模的背景下，自然形成了“控赤字、扩专项债”的格局，这也使得新增专项债券发行规模持续扩大。“此外，近年来地方化债也选择以专项债作为主要置换债务工具，这也使得庞大的隐性债务最终转化为专项债务余额的增长。”罗志恒说。
目前，专项债是政府拉动投资、推动构建现代化基础设施体系的重要工具，为稳定宏观经济大盘提供有力支持，并帮助化解地方政府隐性债务风险。政府债务专家、上海财经大学财税投资学院教授毛捷对第一财经表示，专项债在稳投资和保就业方面发挥了积极作用。以2025年为例，市政和产业园区基础设施仍是专项债投向的主要领域，规模为0.63万亿元，占比19.7%；土地储备专项债发行规模迅速回升，占比达到17%，仅次于市政和产业园区专项债。以产业园区专项债券为例，2019~2025年，该类专项债对应的投资项目数量达28503个，投资金额占专项债投资总额的比重为28.2%，多年来始终占据专项债投向领域的首位，这对
